互相制衡 互相配合

儘管有不少保守和反對民主進程的聲音堅持香港特區的政治體制是「行政主導」，但歷史文獻顯示《基本法》的設計是行政機關與立法機關「互相配合又互相制衡」(見許崇德教授之《港澳《基本法》教程》(1994)第169頁)。前草案委員會主任姬鵬飛亦曾於一九九○年全國人民大會的講話中以同等的說法描述特區的行政與立法關係：「行政機關和立法機關之關係應該是既互相制衡又互相配合，為了保持香港的穩定和行政效率，行政長官應有實權，但同時也要受到制約」。前草案委員許崇德教授亦在他關於《基本法》的著作中提出同樣觀點。因此，毋庸置疑，「互相配合又互相制衡」是《基本法》下特區行政立法架構的根本基礎。

特區的政治體制是近乎美國的「總統制」多於英國的「議會制」。兩者之重要分別是「總統制」着重總統與議會互相制衡而議會則沒有組織政府的功能，工作重點亦只在於立法、批准政府經費支出和監察政府等。「議會制」下的議會卻除了上述的功能外，亦同時具備由控制議會的大多數政黨負起組織政府的責任。

特區的政治制度在設計上雖然近於「總統制」，但在運作上卻處處意圖模仿「議會制」，盡量倚賴議會內之大多數政黨護航。問題是在沒有普選的框架下，我們的議會「大多數」缺乏民意支持。為了確保政府在議會內有足夠支持，功能組別和分組點票便應運而生。這種「兩不像」的設計根本上是違反了行政立法互相制衡之基本理念。簡單而言，在《基本法》下，立法會的主要功能是制訂、修改和廢除法例、審核通過財政預算、批准稅收和公共開支等。但在實際運作上，這些功能卻處處受制於功能組別和分組點票，致令很多時在議會內很多議案或修訂案縱有大多票支持，最終亦逆民意而行，不能獲得通過。

政府在議會內永不落敗自然有恃無恐、缺乏政治危機感，由於不圖改進、管治素質低落，導致民望低企。這正是姬鵬飛所說政府實權過大，不受制約的弊端。在這政制失衡的框架下，議會無實權對政府作出制衡，激進反對文化自然日漸高漲，社會內耗亦難免日益加深。這亦是特區政制一向失調，難長治久安之根本原因。

要落實改革特區的政治體制，其中一個重點必然是分組點票的去留。一個真正普選的立法會根本不容許功能組別的存在；既沒有功能組別，分組點票也自然失去了限制議會功能的意義。在立法會未能達致全面普選前先廢除分組點票，最少能令立法會的主要功能可跟隨大多數議員之主流意見，得以落實而不會被少數功能組別議員所拑制，藉以達到行政立法兩者「互相制衡又互相配合」的《基本法》原意。這並不代表特區政府施政會處處受阻；相反，若特區施政是以民為本，民意代表自然不會在議會中阻撓。更重要的是，真正的制衡在於糾正施政失誤，防止權力濫用，建立良好管治文化。

今年年底的政制改革諮詢其中一個重要的討論焦點應該是如何盡快廢除分組點票，落實《基本法》下特區政治體制之設計原意。